文/三门峡市陕州区自然资源局 浩然

2019年5月10日，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》文件明确要求：“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。”习近平总书记也特别强调，在做国土空间规划和进行区域经济布局时，要落实主体功能区战略，要在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学谋划国土空间开发保护格局，有效规范空间开发秩序。随着自然资源部推进五级国土空间规划编制工作的进一步深入开展，作为前置条件的双评价工作更是受到编制单位和规划管理部门的广泛关注。“双评价”是未来国土空间规划的基础性工作，在编制各级主体功能区规划中，首次提出“双评价”并在应用中证明了其科学价值，发现双评价的指标体系、方法与主体功能类型紧密关联。

一、概念

“双评价”由“资源环境承载力评价”和“国土空间开发适宜性评价” 两部分构成。资源环境承载能力评价指的是对自然资源禀赋和生态环境基底的综合评价，是确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等功能指向下的承载能力等级，也指在一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。研判区域内土地资源、水资源、矿产资源、能源、旅游资源、水环境、大气环境等资源环境要素，对区域经济社会发展的最大人口规模、经济规模和建设规模的支撑能力，判断资源利用、环境质量、生态基线、灾害风险四类要素，衡量国土空间发展的综合潜力，人类活动的承载能力，以及经济、社会活动提供的生态系统服务能力，就是对自然资源和生态环境本底的相对客观的评价。

国土空间开发适宜性评价指的是国土空间对城镇建设、农业生产等不同开发利用方式的适宜程度，是在资源环境承载能力评价的基础上评价国土空间进行城镇建设、农业生产的适宜程度。用于判断国土空间自然条件对城镇开发、农业生产、生态保护三类利用方式的适宜程度及评判分级，着重于从资源保护和开发利用关系、人地关系分析基础上的分析和判断，最终要落实在用地的适宜性分区、开发的限制性分类和风险的警示性分级上。

二、数据准备

基础数据的搜集和整理是“双评价”的重要保障，也是“双评价”重难点之一。收集数据时应保障数据的权威性、准确性、时效性与可获取性，以“三调成果”为重要依据，尊重历史、尊重现状、尊重自然的前提，其他所需包括基础地理、土地资源、水资源、生态环境、地质灾害、气候气象等数据，数据质量会直接影响评价结果的科学性、准确性和合理性。在“双评价”工作开展前，应先要通过数据筛选、数据转换等工作，构建可靠、可比、可行的基础数据库。资源环境要素单项评价的指标体系聚焦生态保护、农业生产、城镇建设三类功能和各项数据，评价的重点要结合本区域底数，确定评价指标体系和分级阈值。资源环境承载能力集成评价结果的基础上，分别针对生态保护、农业生产、城镇建设三类功能，开展资源环境承载能力集成评价，综合评价结果对应三类功能，开展国土空间开发适宜性评价。  

随着社会经济发展水平的提高，随着自然条件变化，三生空间所占空间比例呈有规则的变化趋势，地域功能结构空间的变化表现出的特点，对于我们未来进行“双评价”和国土空间变化有重要的启示。随着人类活动地域功能类型的多样化，未来地域功能可以分类化、体系化。在空间治理维度，随着空间降尺度，地域功能分类应该随之细化，功能类型将越来越多。地表的非均质性，地域单元承担的地域功能通常多样性，通常主要抓住它的主体功能就能够实现国土空间开发保护格局整体的有序性。到了省、市、县、乡、镇功能就不应该局限在主体功能，而是应该具体到功能区划方面。

    地域功能之间相互作用和冲突程度是不同的，需要通过功能的合理配置，使得一个地域单元内不同功能冲突性最小、协调度最高，对于不同功能的地域单元进行空间组合，使之互相协调，实现优化方案。由于地域功能具有的生命周期及复杂化的演变过程，功能复合与地域组合的效应是动态变化的，要因地制宜，还要具有前瞻性，能够在长远的目标导向上是一个合理的规划，对规划者提出了巨大的挑战。

进行双评价工作最终将形成“三区三线”的区划方案，是国土空间规划布局总图的基础，是编制国土空间规划和管理重要依据。建立了从数据库和模型库建设、到共用的规划一张底图，瞄准未来用于国土空间规划的总体规划，同时能够用于未来的各种专项规划单幅总图，对未来国土空间规划的效用发挥进行完全链条的管理。

三、总体技术流程

“双评价”应本着尊重规律、生态优先、因地制宜、简便易行的原则，在充分搜集数据的基础上，串联递进地开展“资源环境要素单项评价-资源环境承载能力集成评价-国土空间开发适宜性评价”，对不同功能指向和评价尺度，采用差异化的指标体系，并进行综合分析，为贯彻落实主体功能区战略、科学划定“三区三线”提供支撑。

技术指南结合“生态优先、科学客观、因地制宜、简洁实用”的评价原则。突出生态优先原则，将原先平行展开的生态、农业、城镇三类功能区评价，首先开展生态保护重要性评价，再在生态评价结果基础上，开展农业生产和城镇开发评价。

   在技术流程上提出工作准备、单项评价、集成评价、综合分析四个步骤。先对基本性质、地域功能进行定位，对可承载的一些数量化指标进行测算。更多采用是排除法，根据强制性、约束性因子，对生态功能区之外的其他区域开展适宜性评价，从地形地貌、水资源、地质灾害风险考虑，把不适宜的因素剔除掉，从而计算地域承载规模。市、县级要细化评价单元，提升评价精度，开展相关补充评价，

四、双评价工作的要求

双评价成果是国土空间规划的基础，需要有一套科学、系统、规范化的实施办法来保证双评价工作顺利实施。双评价过程需要有一种质量可控、可检查、可追溯的技术手段来对评价结果进行分析，以切实保证双评价成果的可靠性。

“双评价”作为国土空间规划编制的基础，是通过现状开发利用现状、基本农田红线、生态保护红线等对比，对既有规划成果进行校正，指出规划范围内未来生态修复的要点，揭示现状资源环境禀赋的优势与短板，指出提升国土空间资源环境承载能力的路径，满足国土空间规划提出的“必用性”、“管用性”和“好用性”内在要求。随着各界的深入探讨、指南出台完善和各地的探索实践，其将更好地服务于国土空间规划的编制

五、 市级“双评价”重难点解析

1. 权威性：基础数据的获取与处理是“双评价”权威性的重要前提。基础数据作为“双评价”的重要工作基础，其完整性、准确性和数据精度直接关乎“双评价”结果的权威性。对于大部分市级来说，历史欠账较多，部分基础数据无法获取，且已搜集数据来源于不同行政部门，数据搜集及协调存在一定的难度，尤其部分涉及保密的数据难以获得，搜集到的数据精度参差不齐，导致数据的前处理工作量增大，进而影响“双评价”工作的开展。

2. 适用性：评价方法的本地化是“双评价”适用性的重要保障。目前的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》是针对全国的通用评价技术导则，推荐了主要要素功能评价的技术方法，具体评价因子及分级阈值的选择需要进一步优化与调整。市级“双评价”工作开展需要结合当地实际情况选择适宜的评价因子以及相应的分级阈值，才能更好地体现本地资源环境特征，更好地支撑市县级国土空间规划。

3. 实用性：上传下导是“双评价”可操作性的重要体现。市级“双评价”具有明显的承上启下作用，是空间规划体系中政策传导的必要前提。因此，市级“双评价”如何结合市级资源环境特征，在承接省（自治区）级“双评价”工作的基础上，更好地支撑市县级国土空间规划编制是评价的又一个重难点。

市级“双评价”的探索与思考

多源数据挖掘，保障基础数据的有效性和完整性。市级“双评价”工作在收集和处理传统数据的基础上，主要是通过多途径来拓展数据获取渠道、充实基础数据，如多时相遥感影像数据和大数据挖掘等，初步建立市级“双评价”基础数据库。大部分数据源是刻意公开获取的。优化技术方法，保障评价技术方法的本地化和特色化。对于评价的技术方法，项目组经过多次的分析与比选，从多个评价视角，进行优化与改进，以实现不同功能导向下，评价结果的差异性。承上启下，支撑国土空间规划的编制，明确省、市级统筹组织开展市县“双评价”工作的要求，市县主要做好数据收集和“双评价”成果校核等相关工作，可结合地方实际需求，进一步细化、深化评价成果。

4、承上：注重对自治区级评价结果的传导与修正。加强顶层设计，建立省--市“双评价”传导与反馈机制。一方面市级“双评价”工作应与省级“双评价”工作同步开展，与省级“双评价”保持密切沟通，及时交流工作思路与方法；另一方面在识别市级“山、河、城”特征的基础上，选取特色化因子，进一步细化分级阈值，对省级“双评价”提出生态功能重要区域和农业生产适宜区的修正建议，并结合市级现状城镇格局，对城镇建设适宜区的评定提出优化方向。

5、启下：加强对市县级国土空间规划的引导与支撑

首先，对评价单元进行细化，以乡镇行政区划作为基本评价单元，优先使用矢量数据，以确保评价结果的精度。其次，市县级国土空间规划是要面向实施的规划，更为关注城镇可拓展空间。分析与预测未来土地利用变化趋势，寻求基于供需双导向的国土空间格局体系的构建。最后，在“双评价”预判结果的基础上，征求各职能部门的意见并进行校核，统筹权衡多部门、多相关利益方诉求，继而形成协调一致的各类空间和管控边界。

六、最终目的

通过国土空间资源的“双评价”，对空间功能区域进行划分，将环境影响评价，作为优化空间布局的重要技术方法，增强空间规划的环境合理性和协调性。通过“双评价”反映现状资源环境的优势与短板，发现未来发展的潜力。同时，通过对比现状开发利用现状、基本农田红线、生态保护红线等可以对既有规划成果进行校正。

   提高空间治理水平，必须坚定不移地走空间治理法制化道路，必须着力提升空间治理的科学化水平。“双评价”是科学认知、分析、评价国土空间的方法，无疑为提升国土空间规划的科学性奠定了基础，为形成优势互补、人与自然和谐的国土空间开发保护格局奠定了基础。国土空间规划既要加强“双评价”，还要加强对区域高质量发展、高品质国土的科学内涵及相关评价指标体系，以及空间均衡和人的区位论的研究，这也是衡量未来国土空间规划是否具有时代性、创新性的重要标志。