三门峡市陕州区自然资源局    浩然

        当今社会迈进建设绿色生态文明的新时代，需要探索以生态为先、环保绿色为发展导向的高质量道路，是建设美丽乡村和谐中国的新时代所需，也是最广大人民群众对美好生活的向往。近日，中共中央国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，为深入贯彻落实若干意见，自然资源部也印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔 2019〕87号），并对国土空间规划体系要点进行了解读。《通知》提出要建立“全国统一、相互衔接、分级管理”的国土空间规划体系，对实现“多规合一”的国土空间规划必须“一张图”以及推动“一张蓝图干到底”都具有重大意义。

《意见》明确指出国土空间规划作为“国家空间发展的指南，可持续发展的空间蓝图，各类开发保护建设的基本依据”的重要功能定位，是强力推进我国国土空间治理体系和监督管理能力现代化的历史性突破，有力指导未来国家空间发展、实现自然资源有效管理的纲领性文件，对于优化国土空间格局，提升国土开发质量的基础性工程，是履行自然资源管理“两统一”职责的有力抓手。同时《意见》还明确了国土空间规划“五级三类四体系”的顶层设计，国家、省、市、县、乡五级规划统一性，总体规划、详细规划、专项规划三类规划之间的协调联动，强调编制审批、实施监管、法规政策和技术标准四个体系的整体配合，明确了资源调查评价和信息平台的集中统一，确立了国土空间开发保护“一张图”的法律地位，通过一套体系统筹解决空间规划管理冲突，一张蓝图集中体现社会经济高质量发展要求和提供美好生活优质公共服务，使得规划编制目标与手段更加统一，权责定位更加明确，实施与监管更加有力，服务与审批更加高效。统一的空间规划体系和统一的数据共享平台，必将有效支撑国土空间规划管理新模式、新格局。

一、国土空间规划编制的机遇和挑战

 当前国土空间规划体系的建立和完善正面临难得的历史性机遇：党中央国务院高度重视，地方党委政府责任明确，“多规合一”体制性障碍已经得到解决；“科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界”“先布棋盘后落子”的生态文明建设理念已深入人心；已开展的第三次全国国土调查、“多规合一”试点、资源环境承载力和国土空间开发适宜性“双评价”，为国土空间规划编制打下良好的基础。同时也清醒看到，国土空间规划体系建设作为国家治理体系系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，在落实新理念、新思想、新布局方面，也面临诸多困难和挑战。

国土空间规划体系的建立，不是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的简单叠加，而是对底线管控原则的创造性落地，对原有规划优势的充分融合。规划编制要达到“既注重宏观也注重微观，既注重自然也注重人文，既有管控也有发展，既注重技术性也注重政策性，既要研究实体空间也关注经济社会问题，既要强调全国的统一性也考虑到地方因地制宜的差异性”的高标准、严要求，需要在认识上高度统一，理论上有重大突破，新技术、新方法有全方位的系统提升。国土空间规划作为各类开发保护建设的依据，既要衔接发展规划，又要协调区域规划、约束指导专项规划，更要融合原有土地利用总体规划、主体功能区规划、城乡规划，需要在有限的空间内，统筹协调各类规划功能需求，找准科学定位，工作量大、难度系数高，考验规划编制科学性和智慧、规划协调的韧性和定力。

《意见》要求，到2020年基本建立国土空间规划体系，离任务完成的时间仅剩一年多的时间。同时，现在的第三次全国土地调查形成正式数据成果、生态保护红线完成勘界定标分别要到2020年中、年底，国土空间规划技术力量整合尚未完全到位，位于规划编制上游的基础数据，中游的政策法规和技术标准，下游执行层面的技术力量整合，都存在一定的时滞。高质量完成这一轮国土空间规划编制，需要加强统筹安排，找准关键问题，寻求精准突破。

   二、各级政府要做好国土空间规划编制前期准备工作

关于新的国土空间规划和现有规划的衔接工作，将从四方面展开：第一，要加快开展全国的国土空间规划编制工作。这是整个国土空间开发保护利用修复的一个总纲，体现的是战略性、系统性的安排，是非常重要的内容。目前各省已经在开展省级国土空间规划的编制，在一些特定的区域或流域也已经开展相关规划的编制工作。第二，对现行的城市或者镇的总体规划和土地利用总体规划，在实施中存在矛盾的差异图斑进行协调性、一致性处理，保证营商环境顺畅衔接。在做好协调性和一致性处理的过程中，一是不得突破土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标；二是不得突破已经确定的生态保护红线和永久基本农田控制线；三是不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制性内容；四是不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求，这就是规定的严格要求四个“不得突破”。四个“不得突破”是协调性和一致性的工作底线。第三，规划立法方面的工作。目前，《土地管理法》、《城乡规划法》都是有效法律，要继续落实好这些法律，同时要加快国土空间规划相关法律法规的建设工作。抓紧梳理和国土空间规划相关的现行法律法规和部门规章，对“多规合一”改革涉及突破现行法律法规的有关内容要进行梳理，按程序报批，取得授权后进行实施，做好过渡期内法律法规的衔接工作。第四《意见》明确规定，国土空间规划是自上而下编制，同时还规定下级规划要服从上级规划，专项规划和详细规划要落实总体规划。目的是要把党中央、国务院的重大决策部署，把国家安全战略、区域发展战略、主体功能区战略等国家战略，通过约束性指标和管控边界逐级落实到最终的详细规划等实施性规划上，保障国家重大战略落实和落地。

三、规划编制实施中需要关注的几个关键问题

为确保国土空间规划编制的战略性、前瞻性、科学性、协调性、实用性，应重点关注以下四个关键问题：

空间规划和用地计划的协调性。要处理好空间规划编制、监督实施与用途管制、用地计划的关系，处理好空间规划与推进时序的关系。不能因为有了空间详细规划，就否定用地计划对空间利用的控制作用。要跳出传统的单门类资源管理模式，落实山水林田湖草生命共同体统一管理、融合管理的规划理念，从宏观经济和公共政策的角度加强用途管制。

隐性资源与空间规划统一性。随着经济社会和科学技术的发展，一些当前价值尚未充分显现的“隐性资源”，未来可能跃升为重要战略性资源，如生物多样性资源、地上地下空间资源、特定矿产资源等等。要体现国土空间规划在“两统一”中的基础性作用，在规划编制和空间用途管制方面，为资源开发利用的新区域、新类型、新发现预留出适当的政策接口。

规划柔性和管控刚性符合性。要在把每一寸国土规划得明明白白的同时，统筹协调生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，实事求是、因地制宜地处理好有关矛盾。但在基层政策执行中，对于三条控制线，尤其是生态保护红线与永久基本农田交叉重叠时，优先判定的原则亟待确定。必须以这次“三调”资料和规划为依据，适度考虑未来发展空间和不确定风险，深入研究规划底线约束的刚性和用途管制的适度柔性之间的关系，明确差别化管制的规则和标准。

规划动态维护和调整的合法性。《意见》一方面强调国土空间规划实施的权威，任何部门和个人不得随意修改、违规变更；另一方面明确，要结合国民经济社会发展和城市发展速度，以适度实际和规划定期评估结果进行动态调整和维护。开展“三区三线”划定与实施情况后评估，对国土空间规划进行动态调整完善，将进一步提高规划的可行性、时效性和有效性。

四、国土空间规划的监督实施

一是贯彻党中央重大决策部署，坚定不移推进“多规合一”。 党中央、国务院明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，今后就是一个名称，叫做国土空间规划。同时形成一个平台，即国土空间基础信息平台，形成全国的国土空间规划“一张图”，从而实现规划编制更加科学，实施监管更加严格。继续坚持党对规划工作的领导，按照确定目标，坚定不移推进和实施“多规合一”，形成“一本规划、一张蓝图”，建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发保护“一张图”，落实好《若干意见》各项部署，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。

二是坚持科学编制，严格实施监督。一是明确国土空间规划的法定性，国土空间规划一经批准，任何单位和个人不得随意修改和违规变更。二是明确规定要先规划、后实施，各项开发建设活动要符合规划，不能违规进行建设。三是规划不是一成不变的，但对规划的调整和修改要有严格的限制。四是明确严格规划的实施监管，要求管控边界和约束性指标要落地；五是对违反规划的行为进行严格查处。落实新发展理念，坚持以人民为中心，促进高质量发展，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等管控边界，优化国土空间结构布局，保护生态屏障，开展生态保护和修复，完善基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，突出地域特色。规划一经批复，就具有法律效力，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，坚决防止出现换一届党委政府改一次规划的现象。坚持先规划、后实施，严禁违规建设；坚持按法定程序修改规划，严格审批。对国土空间规划编制实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。

三是坚持“放管服”改革，着力提高行政效率。在规划审批中，一是减少报国务院审查总体规划的城市数量；二是按照管什么就批什么的原则，重点实行控制性审查，减少过去审查内容承载过多的问题。同时把县以下的规划审批权力交给省级政府。要减少报国务院审批的城市数量，同时按照“管什么就批什么”原则，精简规划审批内容，重点从目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等方面进行控制性审查，大幅压缩审批时间，提高行政效率；要结合“多规合一”，推进用地审批和规划许可“多审合一”“多证合一”，切实优化营商环境，体现“多规合一”改革效果。

《意见》明确指出管什么就批什么，上一级政府审查下一级政府的规划，要明确上一级政府对下一级政府规划有什么要求，从技术性审查转换到控制性审查。重点审查发展目标、约束性指标、管控边界、相邻关系四个方面，审查内容会大大减少。初步的设想是把报国务院审批总体规划的审查时间尽量控制在90天之内。取消编制大纲或规划纲要的审查环节。就是在规划成果正式上报前的一个中间审查环节，减少重复性的审查，取消这个环节也可以压缩时间。

四是坚持上下联动、多方合作、久久为功，一张蓝图干到底。《若干意见》的发布，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成。国土空间规划的基础信息平台建设，要利用最新的自然资源调查数据，应用全国统一的测绘基准和测绘系统，整合各类空间数据，利用先进的信息化手段来构建全国统一的空间基础信息平台。建立一个全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是一项系统性工程，不可能一蹴而就，需要各地区各部门按照党中央、国务院部署，明确目标要求，落实主体责任，上下联动，形成合力，以钉钉子精神久久为功，一张蓝图干到底。

建立国土空间规划体系并监督实施，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。习近平总书记多次对国土空间规划工作作出重要论述，强调要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，科学谋划国土空间开发保护格局。《生态文明体制改革总体方案》更是明确提出，构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，整合各类空间性规划，编制统一的空间规划，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。《若干意见》坚决落实党中央精神，坚定不移实现“多规合一”，是坚持问题导向的重大改革举措。国土空间规划的编制和实施，是一项战略性系统性的工程，要实现五级规划上下联动、“多规合一”融汇融会贯通要在实践中不断探索创新，在解决问题中不断总结提升。咨询研究中心将在进一步学深弄懂吃透《意见》精神的基础上，结合“三区三线”划定与实施情况后评估，加强国土空间规划体系建设相关重大理论问题研究，跟踪调研总结地方经验，为国土空间规划体系的建立和完善提供决策咨询和研究支撑。